Studie zur Entwicklung der Wohnungsbautätigkeit empfiehlt Bodenwertsteuer

Berlin, 25. April 2017

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) und das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) haben am 24. April 2017 eine gemeinsame Studie zur Entwicklung der Wohnungsbautätigkeit veröffentlicht. Untersucht wurde die Neubautätigkeit in Aachen, Dresden, Düsseldorf, Freiburg und Nürnberg. Dazu wurden Experten aus Wohnungsunternehmen und kommunalen Verwaltungen befragt. Die Studie beschreibt u.a., was die Innenentwicklung und den Bau bezahlbarer Wohnungen in wachsenden Städten hemmt und benennt eine Reihe von Maßnahmen zur Mobilisierung von Grundstücken. Dabei wird auch die Einführung einer Bodenwertsteuer und ein entsprechender Neuanlauf der Grundsteuerreform empfohlen:

„Der Verwertungsdruck für untergenutzte Grundstücke würde steigen, wenn im Rahmen einer Grundsteuerreform eine Bodenwertsteuer eingeführt würde. Besteuert würde das Ertragspotenzial eines Grundstücks ausgehend vom erzielbaren Bodenwert. Das Halten und Bewirtschaften nicht genutzter oder untergenutzter Grundstücke würde je nach Ausgestaltung (selbst bei Aufkommensneutralität) in einem Maß verteuert, mit dem ein Druck entsteht, aus der Grundstücksnutzung einen höheren Ertrag zu erzielen. Im Kern sind es steuersystematische Gründe, die seit Jahren gegen diesen Vorschlag vorgebracht werden (Verweis auf das Leistungsfähigkeitsprinzip). Die Besteuerung eines fiktiven, real nicht erzielten Ertrags macht tatsächlich bei den meisten Steuerarten wenig Sinn. So kann man die Einkommensteuerschuld kaum nach dem Ausbildungsgang bemessen und zum Beispiel auf einen arbeitslosen Mediziner anwenden. Angesichts der mittlerweile erreichten Dringlichkeit der wohnungspolitischen Aufgaben und der weithin anerkannten Vorteile einer Bodenwertsteuer kann das Festhalten an diesen prinzipiellen Erwägungen im Bereich der Grundsteuer allerdings immer weniger befriedigen. Von daher sollte ein neuer Anlauf unternommen werden, ein überzeugendes Konzept für die Bodenwertsteuer zu erarbeiten und dies in die Diskussion einzubringen.“


Wie weiter mit der Grundsteuerreform?

Berlin, 24. Februar 2017 (aktualisiert am 10. April 2017)
Der vom Bundesrat im Herbst 2016 beschlossene Gesetzentwurf zur Änderung des Bewertungsgesetzes und des Grundgesetzes (als erste Stufe der Grundsteuerreform) liegt dem Bundestag seit Dezember 2016 vor. Aber sowohl die erste Lesung im Plenum als auch die Beratung in den Ausschüssen wird immer unwahrscheinlicher. Denn die Regierungskoalition scheint unwillig, den Gesetzentwurf im Bundestag zu behandeln. So berichtet es Susanna Karawanskij (DIE LINKE), Mitglied im Finanzausschuss des Bundestag, in ihrer Pressemitteilung vom 15. Februar. Im Bundesrat stimmten Bayern und Hamburg gegen das Reformmodell auf Basis sogenannter Kostenwerte (siehe Meldung vom 4. November 2016). Die Bundesregierung möchte aber, dass eine Reform von allen 16 Bundesländern getragen wird.

Wird die Grundsteuerreform bis Ende Juni nicht im Bundestag behandelt, so verfällt der Gesetzentwurf. Ein erneuter Beschluss im Bundesrat wäre dann erforderlich, um das Verfahren wieder aufleben zu lassen. Dabei ist Eile geboten, denn laut seiner am 23. Februar veröffentlichten Vorausschau beabsichtigt das Bundesverfassungsgericht noch in diesem Jahr, über die Einheitswerte als Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer zu urteilen (Verfassungsbeschwerden gegen Einheitswertbescheide und Grundsteuermessbescheide (1 BvR 639/11, 1 BvR 889/12)).

Die der Grundsteuer zugrunde liegende Bewertung basiert auf Einheitswerten, die für die alten Bundesländer aus dem Jahr 1964, für die neuen Bundesländer sogar aus dem Jahr 1935 stammen. Das Bundesverfassungsgericht prüft seit Längerem die Einheitsbewertung für Stichtage ab dem 1. Januar 2008. Neue Einheitswert- und Grundsteuermessbescheide ergehen seit April 2012 daher nur vorläufig. Auch der Bundesfinanzhof hat 2015 dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Vorschriften über die Einheitsbewertung spätestens ab dem Bewertungsstichtag 1. Januar 2009 verfassungswidrig sind. Wenn die veralteten Einheitswerte für verfassungswidrig erklärt werden, droht schlimmstenfalls eine Aussetzung der Grundsteuer und damit ein Einnahmeausfall für die Kommunen, bis der Gesetzgeber ein verfassungskonformes Reformmodell verabschiedet. Mit Blick auf das von der Bundesratsmehrheit beschlossene, aber vermutlich erneut verfassungswidrige „Kostenwert“-Reformmodell erscheint die Haltung des Gesetzgebers jedoch abenteuerlich.


Ländermehrheitsbeschluss begünstigt Bodenspekulation und bestraft Bauwillige – Verstoß gegen Gleichheitssatz wahrscheinlich

Zu der am 4. November 2016 vom Bundesrat mehrheitlich beschlossenen Gesetzesinitiative

Berlin, 4. November 2016
Die Finanzministerinnen und Finanzminister der Länder hatten am 3. Juni 2016 mehrheitlich beschlossen, eine Bundesratsinitiative für eine bundesweite Neubewertung aller bebauten und bebaubaren Grundstücke zu starten. Die Neubewertungen sollen nach einer mehrjährigen Vorbereitung im Jahr 2023 beginnen und ab dann regelmäßig aktualisiert werden. Ab ca. 2027 sollen sie zur Neufestsetzung der Grundsteuer herangezogen werden. Für die Bewertung der Gebäude sollen die Herstellungskosten, die Gebäudeart und das Baujahr maßgebend sein. Ein diesem Beschluss entsprechender, von den Ländern Hessen und Niedersachsen am 23. September 2016 in den Bundesrat eingebrachter Gesetzesantrag (BR-Drucksache 515/16 in Verbindung mit 514/16) fand dort am 4. November 2016 eine Mehrheit. Sollte sich im weiteren Gesetzgebungsverfahren der Bundestag diesem Gesetzentwurf anschließen, bedeutet dies:

1. Jede bessere, effizientere Grundstücksausnutzung wie bspw. die Bebauung einer Baulücke, die Realisierung eines Anbaus oder eines Dachgeschossausbaus, würde mit einer höheren Grundsteuer bestraft. Die Schaffung einer neuen Wohneinheit könnte ohne Weiteres eine Steuererhöhung um 100 bis 200 Euro oder mehr zur Folge haben – wohlgemerkt nicht einmalig, sondern jährlich wiederkehrend.

2. Eigentümer großer oder wertvoller, an sich bebaubarer, aber baulich nicht oder nur teilweise ausgenutzter Grundstücke würden steuerlich weitgehend geschont. Grundstücksspekulation auf Kosten der Gemeinschaft (Städte und Gemeinden, Steuerzahler, Natur und Umwelt), also das Liegenlassen erschlossener, aber unbebauter und teilbebauter Grundstücke oder das Halten von Leerständen, bliebe steuerlich attraktiv. Die Kommunen müssten mehr und größere Neubaugebiete ausweisen als nötig.

3. Die Mieten würden insgesamt steigen, weil Wohnraum in nennenswertem Umfang weiterhin dem Markt vorenthalten würde, zu wenig neuer Wohnraum erstellt würde und die höhere Grundsteuer, die wie angedacht im Wesentlichen auf die Gebäude Bezug nimmt, 1:1 auf die Miete umgelegt werden kann.

4. Neubauten würden gegenüber modernisierten Altbauten vergleichbarer Wertigkeit steuerlich deutlich schlechter gestellt, weil nach den Vorstellungen der Ländermehrheit das Ursprungsbaujahr zählt und spätere Sanierungen und Modernisierungen – wie überhaupt, jenseits der Nutzungsart, jegliche baulichen und qualitativen Unterschiede zwischen Gebäuden gleichen Baujahrs – unberücksichtigt bleiben sollen. Demnach würden Ersteller neuer Wohnungen und Gebäude doppelt bestraft: Einmal für den Neubau an sich (siehe oben) und zusätzlich, indem die Steuerlast aller Bauten noch zu Lasten der Neubauten und zugunsten der Altbauten verschoben werden soll. Zwar ist es im Prinzip begrüßenswert, wenn Altbausanierungen und -modernisierungen nicht zu einer Steuererhöhung führen. Doch innerhalb der Systematik einer Gebäudebewertung – soll es gerecht zugehen – kann man nicht eine Gruppe gegen die andere ausspielen. Zumal das Ursprungsbaujahr, mithin ein im Wesentlichen daran orientierter Gebäude-„Kostenwert“ (ein von den Gesetzesinitianten neu eingeführter Begriff) kein hinreichender Indikator für die Leistungsfähigkeit sein kann. Gebäude können anhand von Pauschalherstellungskosten und unter Ausblendung nachträglicher Aufwertungen gar nicht vernünftig bewertet werden. Erste Modellrechnungen zeigen, dass u.a. auf viele Einfamilienhausbesitzer teils erhebliche, aber unter dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit gleichwohl nicht zu rechtfertigende Mehrbelastungen zukämen. Es ist absehbar: Gleichwertiges würde ungleich besteuert. Der Vorschlag der Ländermehrheit dürfte gegen den Gleichheitssatz und das Prinzip der Leistungsfähigkeit verstoßen. Einmal abgesehen davon würden Hauseigentümer von Staats wegen mit Grundstückswerten konfrontiert und verunsichert, die mit der Realität wenig gemein hätten.

5. Die neue Gebäudebewertung wäre nicht nur unzulänglich, sondern auch sehr aufwändig. Das zeigt sich schon darin, dass die Länder selbst mit einem Einführungszeitraum von rund 10 Jahren rechnen. Auch sind zahlreiche Schwierigkeiten absehbar, etwa die Erfassung verschiedener Nutzungsarten innerhalb ein und desselben Gebäudes oder von gemischt genutzten Grundstücken oder die Bewerkstelligung einer regelmäßigen Fortschreibung.

Mit einer Umwandlung der Grundsteuer in eine reine Bodensteuer haben sich die Länder offensichtlich nicht näher befasst. Vielmehr bezeichnen sie ihren Ansatz als alternativlos. Das ist umso erstaunlicher, als dass demgegenüber eine reine Bodensteuer die richtige Antwort wäre auf die Herausforderungen der Zeit. Eine reine Bodensteuer wäre völlig neutral gegenüber Ausmaß, Art und Alter einer Überbauung. Ungleichbehandlungen und damit verknüpfte verfassungsrechtliche Probleme wären also von vornherein ausgeschlossen. Politisch gewünschte Abstufungen müsste der Gesetzgeber sachlich begründen und in Form differenzierter Steuermesszahlen oder Hebesätze zum Ausdruck bringen, nicht auf Ebene der Bemessungsgrundlage.

Nach den uns vorliegenden Informationen beinhalten die Pläne der Länder eine satellitengestützte Ermittlung von Gebäudeflächen und -höhen (und somit der Anzahl Stockwerke) in Kombination mit einer Erklärung des Grundstückseigentümers. Bauliche Investitionen wären zu Fortschreibungszwecken künftig meldepflichtig (Steuererklärung). Eigentümer, die auf steigende Bodenpreise spekulieren und bspw. leer stehende Gebäude dem Markt vorenthalten, sollen auch künftig einen Erlass der Grundsteuer beantragen können.

Gemeinsame Presseerklärung vom 20. September 2016: NABU, Mieterbund und OB Boris Palmer: Aus Grundsteuer muss reine Bodensteuer werden, Beabsichtigte Neubewertung aller Gebäude muss grundsätzlich in Frage gestellt werden

Zur Bewertung des Gesetzentwurfs durch das IW Köln (Download): IW Kurzbericht vom 12. September 2016: Grundsteuerreform – Eine Bodensteuer wäre besser

Zur Bewertung des Gesetzentwurfs durch Prof. Dr. Dirk Löhr (Download): Fachaufsatz in BetriebsBerater Nr. 35/2016: Zum neuen Grundsteuer-Reformmodell der Länderfinanzminister – gerecht und verlässlich?

Weitere kritische Beiträge verschiedener Autoren in (kostenpflichtige Bestellmöglichkeit): ifo Schnelldienst Nr. 18/2016: Reform der Grundsteuer: Gerechtere Verteilung der Steuerlasten oder Kostenexplosion?


Wohnungsnot beenden – Mit Grundsteuer und Bodenrecht Bauland aktivieren +++ Grundsteuer C („Baulandsteuer“) keine sinnvolle Lösung

Bericht von einer Podiumsdiskussion am 23. Mai 2016 in der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin

Berlin, 29. Mai 2016

Erstmals seit Veröffentlichung des Aufrufs „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ wurde am 23. Mai 2016 in Berlin in einem größeren Rahmen öffentlich und unter Beteiligung hochrangiger politischer Akteure die Frage diskutiert, wie die Grundsteuer zur Mobilisierung von Bauland eingesetzt werden kann. Prof. Martin zur Nedden vom Deutschen Institut für Urbanistik und Dr. Thilo Schaefer vom Institut der deutschen Wirtschaft sprachen sich für eine Umgestaltung der Grundsteuer in eine reine Bodensteuer aus. Finanzminister a.D. Dr. Carsten Kühl anerkannte ausdrücklich die Überlegenheit einer reformierten Grundsteuer in Form einer Bodensteuer gegenüber einer Grundsteuer mit verbundener Bemessungsgrundlage (Boden plus Gebäude), verwies jedoch auf die in eine andere Richtung laufende Debatte innerhalb der Finanzministerkonferenz. Finanzminister Dr. Norbert Walter-Borjans und Helmut Dedy vom Deutschen Städtetag hatten keine wesentlichen sachlichen Einwände gegen eine reine Bodensteuer. Für sie ausschlaggebend war bzw. ist stattdessen ein Zeit- bzw. Verfahrensstandargument nach mehr als 15 Jahren Variantendiskussion innerhalb der Finanzministerkonferenz. Sie beschwörten den dort nahezu erreichten Konsens – mit einer Gebäudebewertung im Wesentlichen auf Basis pauschalisierter Sachwerte/Herstellungskosten – und möchten diesen offenkundig nicht durch ein Bekenntnis oder auch nur einen Prüfauftrag zur Bodensteuer gefährden bzw. gefährdet sehen. Ihrer Meinung nach könne das Gesetzgebungsverfahren bald beginnen und noch im Jahr 2017 abgeschlossen werden. Gleichwohl werde es dann noch etwa 10 Jahre dauern, bis alle Gebäude in Deutschland nach dem neuen Verfahren bewertet sein werden, so die Einschätzung des nordrhein-westfälischen Finanzministeriums.
Kommentar: Die inzwischen mehr als drei Jahre seit Aufrufstart (Dezember 2012) wurden von den Finanzministern offenkundig nicht genutzt, um sich mit der Alternative „Bodensteuer“ vertieft auseinander zu setzen. Sonst wäre ihnen sicher aufgefallen, dass sich eine Bodensteuer flächendeckend in sehr viel kürzerer Zeit als 10 Jahre einführen ließe. Unter Verweis auf die zahlreichen positiven Aspekte (Bodenpreisdämpfung, Gerechtigkeit, Einfachheit, Investitionsfreundlichkeit etc.) ließe sich eine neu als Bodensteuer ausgestaltete Grundsteuer vermutlich auch vergleichsweise rasch und gestützt auf eine breite Mehrheit beschließen. Mit anderen Worten: Die Bodensteuer könnte längst Realität sein! Stattdessen nehmen die Finanzminister offenbar lieber eine unvermeidliche, jahrelange öffentliche Debatte über neue Gebäudewerte in Kauf.

Die sachlichen Vorzüge einer reinen Bodensteuer und ihre gute politische Vermittelbarkeit wurden von Dr. Norbert Walter-Borjans und Helmut Dedy entweder nicht gesehen oder bloß nicht angesprochen. Demgegenüber zeigten sie sich offen für eine (spätere) Ergänzung des Finanzministermodells um eine Grundsteuer C auf unbebaute Grundstücke („Baulandsteuer“).
Kommentar: Zwar ließe sich eine solche Sondersteuer auf unbebaute Grundstücke grundsätzlich in die Systematik einer Grundsteuer mit verbundener Bemessungsgrundlage einfügen. Sie ginge jedoch mit einem nicht unerheblichen, zusätzlichen Prüf- und Verwaltungsaufwand einher und wäre aufgrund von Definitions- und Abgrenzungsproblemen streitbefangen. Eine weitere Verkomplizierung des Steuerrechts wäre eine unvermeidbare Folge. Außerdem würde damit nur ein kleiner Teil der in Frage kommenden Flächenpotenziale erfasst. Für teilbebaute Grundstücke mit Ausnutzungsreserven sowie für Grundstücke mit leer stehenden oder untergenutzten Gebäuden gäbe es weiterhin keinerlei fiskalischen (Wieder-)Nutzungsanreiz. Auch die Erfahrungen mit der Baulandsteuer in den Jahren 1961/62 sprechen klar gegen eine Wiederbelebung derselben. Auf Druck gut organisierter Interessengruppen wurden in das damalige Gesetz zahlreiche Ausnahmetatbestände aufgenommen, weswegen die Baulandsteuer schließlich als ungerecht empfunden und nach kurzer Zeit wieder abgeschafft wurde. Eine ungerechte Ausgestaltung wäre erneut zu erwarten.

An der Podiumsdiskussion beteiligten sich Dr. Norbert Walter-Borjans, Finanzminister von Nordrhein-Westfalen, Dr. Carsten Kühl, ehemaliger Finanzminister von Rheinland-Pfalz, Helmut Dedy, stellvertretender Hauptgeschäftsführer und Finanzdezernent des Deutschen Städtetages, Prof. Dr. Engelbert Lütke-Daldrup, Staatssekretär für Bauen und Wohnen in der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt, Prof. Martin zur Nedden, Wissenschaftlicher Direktor des Deutschen Instituts für Urbanistik, und Dr. Thilo Schaefer, Institut der deutschen Wirtschaft.

Hier zum Download: Das u.a. unter Beteiligung von Prof. Martin zur Nedden und Dr. Carsten Kühl entstandene und von der Friedrich-Ebert-Stiftung herausgegebene Papier „Wohnungsnot beenden: Mit Grundsteuer und Bodenrecht Bauland aktivieren“


Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln

Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) hat mit einem neuen Simulationsmodell verschiedene Grundsteuermodelle analysiert. Die am 14. Oktober 2015 publizierten Ergebnisse stellen die bisherigen Reformüberlegungen der Finanzminister grundlegend in Frage.

Berlin, 15. Dezember 2015
Das erste zentrale Ergebnis der Studie ist, dass die einzelnen Bundesländer jeweils das Reformmodell in der Arbeitsgruppe vertreten, das für sie die größten finanziellen Vorteile verspricht. Das erklärt zu einem großen Teil, warum sich die Finanzministerkonferenz auch nach 15 Jahren Variantendiskussion noch auf kein gemeinsames Modell verständigen konnte.

Die Studie zeigt außerdem, dass die Sorge der länderoffenen Arbeitsgruppe, die Einführung einer Bodensteuer führe zu unverhältnismäßig hohen Belastungsverschiebungen, unberechtigt ist. Eine Bodensteuer führt zu politisch vertretbaren Steueranpassungen.

Die Studie macht deutlich, dass eine Bodensteuer zu einer besseren Nutzung der Grundstücke führt. Hinsichtlich einzelner Grundstückstypen kommt das IW Köln zu folgenden Ergebnissen:

1. Alle untersuchten Reformmodelle führen im Durchschnitt bei Einfamilienhäusern nur zu geringfügigen Belastungsverschiebungen. Hingegen belasten die Bodensteuermodelle Einfamilienhäuser in teuren/städtischen Lagen.

2. Demgegenüber werden Mehrfamilienhäuser bei den Bodensteuermodellen im Durchschnitt deutlich entlastet, da diese Modelle eine effiziente Grundstücksnutzung honorieren.

3. Nur eine als Bodensteuer ausgestaltete Grundsteuer mobilisiert unbebaute Grundstücke. Umgekehrt wirkt eine Grundsteuer, die im Wesentlichen die Gebäude besteuert, wie eine Sondersteuer auf Investitionen mit entsprechend negativen Signalen und Konsequenzen.

Ein weiterer wichtiger Grund, der aus Sicht des IW Köln für eine Bodensteuer spricht, ist der geringe Verwaltungsaufwand. Da es bei der Bodensteuer nicht mehr notwendig ist, Gebäude zu erfassen und zu bewerten, sinken die Kosten im Vergleich zum Status Quo und zu den von den Finanzministern bisher untersuchten Modellen spürbar.

Als Fazit sprechen die Autoren der Studie die Empfehlung an die Finanzminister des
Bundes und der Länder aus, sich die Bodensteuer(varianten) sehr genau anzuschauen und ernsthaft in Erwägung zu ziehen.

Weitere Informationen (Link):

Für eine zeitgemäße Grundsteuer:
investitionsfreundlich – sozial ausgewogen – zukunftsgerichtet

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